(24)因此，税法事关如何处理好公民自由和权利限制的问题，务必通过体系化、科学化的税法典设计予以认真对待。
例如，1987年第六届全国人大常委会根据国务院提出的议案撤销了林业部部长的职务(参见前引〔23〕，全国人民代表大会常务委员会办公厅编书，第298页)。首先，国务院的民主正当性直接来自于全国人大的传输，而非源于全国人大常委会。
（二）为国务院的职权立法奠定基础从实践方面讲，我国宪法上的议行复合结构奠定了国务院职权立法的宪法基础，宪法第89条第1项中的根据宪法和法律所表达的，并非严格的法律保留。关于何谓负责，宪法未予明确，但负责的一个重要方面无疑是问责。[34]《马克思恩格斯全集》第17卷，人民出版社1963年版，第697页。在这种情况下，虽然宪法上的议行关系已经因为全国人大常委会的设立而呈现某种复合性，但全国人大常委会尚无立法权，故严格来说，议行之间的复合结构尚未成立。从隐性的议行合一角度看，这种观察似乎并不确切。
[77]参见前引〔62〕，彭真书，第184页。这种立法主体的复合性，进一步催生了议行关系的复合性，即我国宪法上的议行关系包含两个关系维度，其一是全国人大与国务院的关系，其二是全国人大常委会与国务院的关系。[40]从前文论述来看，这并非一时一地之弊，而是带有普遍性。
[54]参见后向东：《论信息公开的五种基本类型》，载《中国行政管理》2015年第1期。第37条原文为：教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。因此，可欲且可行的改革方向应是入条例化，使公共企事业单位信息公开回归政府信息公开制度的一般原理和基本架构，明确其适用《条例》，并通过设置申诉前置程序引入复议和诉讼救济。[5]参见朱芒：《公共企事业单位应如何信息公开》，载《中国法学》2013年第2期。
[10]参见北京大学公众参与研究与支持中心：《中国行政透明度观察报告(2011-2012)》，法律出版社2013年版，第69页。如此修改可同时达到三个目标：第一，以适用替代参照执行，凸显公共企事业单位和行政主体在信息公开方面的共性，也为主管行政部门制定具体办法和专门规定提供更加明确、清晰的依据。
[13]与此同时，这些纸面上的制度也逐步走入实践。在我国行政法领域，参照适用的最重要实例在于《行政诉讼法》第63条规定的人民法院审理行政案件，参照规章。但申请者发现根据《北京市收费公路监督检查管理办法》，交通管理部门负责对收费公路经营者进行监管。[35]如《国务院办公厅关于印发2012年政府信息公开重点工作安排的通知》《国务院办公厅关于印发2016年政务公开工作要点的通知》和《国务院办公厅关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》(2018年2月9日)等文件均提及公共企事业单位信息公开。
数年后，一项实证研究指出：公共企事业单位信息公开工作中出现了主管部门与各公共企事业单位之间相互踢皮球的现象。进入专题： 信息公开 脱条例化 入条例化 。[58]高秦伟：《私人主体的行政法义务》，载《中国法学》2011年第1期。这首先表现在两者同来龙、共去脉。
在中央层面，作为全国政府信息公开主管部门，国务院办公厅至今共发布了14份政府信息公开制度配套的文件，涉及对整体制度的细化、对年度工作的布局、对单行领域的安排以及对具体事项的解释。国务院法制办《关于〈中华人民共和国政府信息公开条例(修订草案征求意见稿)〉的说明》对该问题也未展开说明。
前款规定的公共企事业单位未依据相关法律、法规以及国务院有关主管部门或者机构的规定，公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，公民、法人和其他组织应先向其主管部门申诉，后者应及时调查处理并告知处理结果，对处理结果不服的，可以依法申请行政复议或提起行政诉讼。最后，监督救济缺失，主要体现为制度建设不完善和执行落实不到位。
这就意味着工信部管理范围的公用企事业单位是部直属事业单位，不包括工信部行政管理的对象，即本案被告。2016年，中办与国办联合发布《关于全面推进政务公开工作的意见》，强调要大力推进公共企事业单位办事公开;2017年，国办《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则的通知》规定各级行政机关、法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织为《关于全面推进政务公开工作的意见》的适用主体，公共企业事业单位参照执行。第二种是依据业务与公众利益的相关性来界定。[55]然而，这一观点并不成立，因为公共企事业单位信息公开同样基于知情权。根据《条例》第4条，各级政府应建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度。第二，若前一个问题获得肯定的答案，则进一步确定是否属于适格被告。
以此同第37条一起作为依据，公共企事业单位信息公开就可能出现以下两种情况：如果根据第17条，由公共企事业单位制作而被主管行政机关获取了的信息，就应当由行政机关负责公开。然而，上文分析表明：相较于行政机关，我国公共企事业单位信息公开的行政保障明显滞后，存在制度配套不足、考评追责乏力和监督救济缺失三大问题。
在开始梳理之前，须做两点说明。本文认为：脱条例化既错判了现实，也迷失了理想，并非推进我国公共企事业单位信息公开工作的正确方向。
过去10年的实践表明：把公共企事业单位作为适用《条例》的信息公开义务主体，并不会对其自主运营造成过重负担。比如在沙某与浙江大学信息公开争议案([2017]浙01行终2号)中，法院基于教育部《高等学校信息公开办法》第10条第4项，认定考生答卷信息属于法律、法规、规章以及学校规定的不予公开的其他信息，判决不予公开。
然而，实证调研表明：各单位普遍反映在推进公共企事业单位信息公开过程中遇到的最大障碍就是监督制约机制的缺位。[4]条例修订草案公布前后，有许多专家学者发表评论，如程琥：《〈政府信息公开条例〉的修改》，载《国家检察官学院学报》2016年第3期。行政保障的根本在于自上而下的科层压力。由此，在不突破非行政主体不能被复议或诉讼的前提下，《条例》的二元结构得以消除，内部保障和外部监督并行并重。
首先是实定法根据不足。[51]前引[50]，周汉华书，第64页。
首先，依据《条例》第37条授权制定的规范位阶当然低于《条例》，不得改变《条例》内部的二元结构自行赋予公共企事业单位行政主体地位，否则就逾越了细化上位法的范畴而构成对上位法的抵触。2010年教育部出台的《高等学校信息公开办法》第24条要求高等学校于每年10月底前将年报报送所在地省级教育行政部门，中央部门所属高校加报其上级主管部门。
9个《条例》列举领域的具体实施办法中甚至有两部对这些制度只字不提。《供电企业信息公开实施办法(试行)》第14、15条。
[41]这是因为在规则层面，公共企事业单位不具备行政主体资格，一般不能进入行政诉讼和行政复议程序。[15]其次，许多行政机关建立政府信息公开社会评议制度并实际开展评议活动。据统计，2015年有4家国务院部门和18家省级政府实际收到过相关举报。因此，入条例化而非脱条例化才是公共企事业单位信息公开制度下一步变革的正确理想。
[66]参见前引[4]，沈岿、何海波文。以上分析表明：《条例》施行10年来，不同法院对传统上不具备行政主体资格的单位能否、应否以信息公开主体的身份进入行政诉讼程序立场不一。
第三，再退一步，即使有明确规范要求，其执行力度也不尽如人意。如前所述，这也是《条例》做区分处理的最根本原因。
第二种理由看似回避但实际指向这一区别，因为绝大部分主管机构之所以不在具体实施办法中规定诉讼权利，正是因为清楚公共企事业单位严格来说并非适格被告。行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。